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재건축 초과이익환수제도의 문제점 및 개선방향


고덕나라공인중개사무소

1. 입법 배경 및 사회적 파장


'재건축초과이익 환수에 관한 법률'은 2006년 노무현 정부 당시 재건축 아파트를 중심으로 주택가격이 급등하자, 재건축시장을 안정시켜 집값 상승에 따른 불안을 해소하고 부동산 투기를 억제하기 위한 목적으로 도입되었다. 2006년 9월 25일부터 시행되었으며. 입법목적은 주택재건축사업에서 발생되는 초과이익을 환수함으로써 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하여 국민경제의 건전한 발전과 사회통합에 이바지하는 것으로 규정하고 있다.(법 제1조)

2010년 10월 서울시 중랑구에 있는 정풍연립과 우성연립에 최초로 재건축 부담금이 부과되어 사회적 파장이 커지고 있다. 향후 수도권의 거의 모든 재건축 단지에 부과가 될 예정이며, 재건축 단지에 따라 조합원당 수천만원의 부담금이 부과되는 곳도 등장할 것으로 보여 재건축 시장에 막대한 영향을 미칠 것으로 예상된다.


2. 재건축 초과이익환수제도의 주요 내용


1) 개요


주택재건축으로 인해 발생한 초과이익 중 일부(최대 50%)를 부담금으로 환수하는 것을 주요 골자로 하며 2006년 9월 25일(시행일) 이후 관리처분인가를 받은 재건축조합이 부과대상이다. 단 수도권 외의 지역은 2009년 6월 30일 이후에 관리처분계획인가를 신청한 재건축조합만 부과하는 것으로 예외를 인정하고 있다.
한편 시행일 이전부터 재건축 사업을 추진한 경우에는, 전체사업시행기간 중에서 시행일 이후의 사업시행기간을 안분하여 부담금을 산정한다.


2) 부담금 산정 방법


부담금 = 초과이익 부과율

초과이익 = 종료시점 주택가액-(개시시점 주택가액+정상주택가격상승분-개발비용)

- 개시시점 주택가액 : 추진위원회 승인일의 주택공시가격 총액
- 종료시점 주택가액 : 준공인가일(또는 사용개시일)의 감정평가액 총액(국토부장관이 의뢰하여, 감정평가법인 등이 평가)
- 정상주택가격상승분 : Max(정기예금이자율, 시군구의 평균주택가격상승률) 개시시점 주택가격
- 개발비용 : 공사비, 설계감리비, 부대비용 및 그 밖의 경비, 제세공과금, 기부채납한 토지 또는 공공시설(용적율이 완화된 경우는 제외), 양도소득세(부과개시시점 이후에 양도된 주택에 대한 양도소득세 중 부과개시시점부터 양도시점에 상당하는 세액)



<부과율>

조합원당 평균이익
부과율 및 부담금 산식

3,000만원 이하면제

3,000만원~5,000만원 이하
3,000만원 초과금액의 10%*조합원수

5,000만원~7,000만원 이하
(200만원+5,000만원 초과금액의 20%)*조합원수

7,000만원~9,000만원 이하
(600만원+7,000만원 초과금액의 30%)*조합원수

9,000만원~1억1,0000만원 이하
(1,200만원+9,000만원 초과금액의 40%)*조합원수

1억1,000만원 초과
(2,000만원+1억1,000만원 초과금액의 50%)*조합원수


3) 납부의무자

1차적 납부의무자는 조합이다. 다만 조합이 해산된 경우나 조합의 재산으로 부담금, 가산금을 모두 내지 못하는 경우에는 2차적으로 조합원이 납부의무를 부담한다. 이때 부담금 납부의무를 부담하는 조합원의 기준은 '종료시점 부과대상 주택을 분양 받은 조합원'을 의미한다.
1인 이상의 주택 공유자들이 조합원인 경우에는 연대납부의무 부담하며, 재건축 조합원이 사망한 경우 상속인은 상속 재산을 한도로 납부의무를 가진다.

4) 조합원의 분담액 결정 기준

관리처분계획에 분담기준, 분담비율 명시하도록 정하고 있다. 주로 조합원의 종전자산 평가액 등이 기준이 된다.



3. 부과사례

현재 재건축초과이익환수제에 따라 부담금이 산출된 곳은 서울시 중랑구 면목동의 우성연립과 중랑구 묵동의 정풍연립 두 곳이다.

우성연립의 경우 부담금총액은 88,796,000원이며 조합원수가 15명이므로 조합원 1인당 평균 부과액은 5,931,000원이다.

정풍연립은 총 부담금은 36,289,000원으로 조합원 20명의 1인당 평균 부과액은 1,814,000원으로 산출됐다


<정풍연립 재건축 초과이익 산출 내역>
①종료시점 주택가액 7,106,647,018(감정가격)
②개시시점 주택가액 1,360,000,000(공시가격)
③개발비용 4,322,875,018
④정상가격상승분 442,845,796
⑤초과이익(①-②-④) 980,926,204
⑥가구당초과이익(20가구) 49,046,310



4. 재건축 초과이익 환수제도의 문제점


1) 제도의 위헌성


① 미실현 이익에 대한 부과로 인해 원본잠식 가능성
재건축 부담금은 기본적으로 재건축이라는 개발사업의 시행에 따른 주택가치의 증가분 즉 자본이득(Capital Gain)에 부과되는 금전적 부담으로서 준조세의 성격을 지닌 것으로 볼 수 있다. 그런데 재건축조합원이 자신의 주택을 매각하지 않은 상태에서도 부과되므로 미실현이익(정확히 말하면 미실현자본이득)에 부과되는 것으로서 원본잠식에 의한 재산권 침해의 우려가 매우 높다. 왜냐하면 준공시점에 부담금이 부과된 후, 주택가격이 하락하게 되면 자본이득 자체가 소멸하여 조합원은 자본이득을 누릴 수 없게 된다.

이 경우 해당 조합원은 자본이득은 전무한 상태에서 높은 부담금만 납부하게되어, 재건축이전의 주택가격이라는 원본이 손상되는 문제점이 발생한다. 이는 재산권 본질적 내용에 대한 침해로 볼 수 있다.
실제 헌법재판소는 이와 유사한 사례였던 토지초과이득세에 대해 재산권 침해와 평등조항 위배를 이유로 위헌결정(헌법재판소 1994.7.29. 92헌바49, 52)을 내린 바 있다.

② 이중과세의 문제
재건축 부담금은 재건축으로 인한 자본이득에 부과되는 것으로서 양도소득세의 과세대상과 중복되며, 부동산 투기방지라는 제도의 목적도 유사하다. 따라서 재건축 부담금은 양도세의 예납적 성격을 가지고 있다. 따라서 재건축 부담금을 납부한 후, 그 이후에 조합원이 주택을 실제로 매각하면 다시 양도소득세가 과세되어 이중과세의 문제가 발생할 수 있다. 이러한데도 재건축 부담금 납부 이후에 발생하는 양도세에 대해서 재건축부담금을 공제하지 않도록 규정하고 있어 조세법률주의상의 실질과세의 원칙에 위배된다.

③ 평등의 원칙 위반
재개발, 도시환경정비, 주거환경정비 등 다른 정비사업에는 이러한 부담금을 부과하지 않고 있다. 그런데 재건축사업에만 부담금을 부과하여, 합리적인 이유 없이 재건축사업만을 차별하고 있다.

④ 과잉금지원칙 위반
최대 50%의 부과율은 재산권을 박탈하는 정도로 지나치게 과도한 수준이다. 2주택 이내에서 2년 이상 보유한 경우의 양도소득세 최고세율이 35%임에 비교할 때, 재건축 부담금의 부과율은 지나치게 높은 수준이라고 보여진다.

⑤ 재건축으로 인한 가격상승을 과대평가
수도권의 경우, 재건축추진위 승인시점부터 준공까지는 평균 8년 11개월이 소요되는 것으로 나타나고 있다. 따라서 부담금의 산정기준이 되는 개시시점부터 준공시점까지 매우 장기간의 시간이 소요되므로, 다양한 가격형성요인이 국지적인 주택가격에 영향을 준다. 예를 들면 도로/지하철의 개통, 학군의 변동. 공원/대형병원/업무시설 등 선호시설의 등장 등 다양한 요인이 아파트 가격을 상승시킨다. 그런데 아파트 가격이 평균가격 상승분보다 초과해서 상승하면, 그 원인을 단순히 재건축 사업으로 간주하는 현행 제도는 이러한 수많은 요인에 의한 가격변동을 반영하지 못하고 있다. 따라서 재건축으로 인한 가격상승을 과대평가하고 있다는 문제점이 있다.


2) 산정 방식의 문제

① 개시시점가격(주택공시가격)과 종료시점가격(감정평가액) 산정방법의 일관성 부재
주택공시가격은 재산세 부과의 기준으로 사용되는 공시가격으로서, 실제 시세보다 낮은 경우가 많다. 이에 비해 종료시점의 감정평가액은 시세에 근접하는 수준으로 결정된다. 이에 따라 실제로 발생한 개발이익에 비해, 부담금이 지나치게 높게 산정될 가능성이 높다.


② "추진위 승인"은 재건축사업의 본격적인 개시가 아님
또한 추진위는 재건축사업의 개시를 위해 주민들이 자체적으로 구성하는 준비단체의 성격을 가지며, 조합원의 50%만 동의하면 용이하게 설립가능하므로, 추진위의 승인만으로 재건축사업이 본격적으로 개시되었다고 보기는 어렵다.
따라서 추진위승인시점을 재건축사업 개시시점으로 보는 현행 규정은 타당하지 않다.


③ 비용계산 방식의 문제점 : 기부채납한 토지 중 용적율 인센티브 받은 토지는 비용 인정 안됨.
거의 대부분의 정비사업에서 기부채납 토지는 용적율 인센티브를 받고 있다. 따라서 현행 규정에 따르면 기부채납한 토지, 공공시설은 사실상 비용으로 인정받지 못하는 문제가 있다.

기부채납되는 토지는 소유권이 국가, 지자체 등으로 이전되므로, 조합원들의 토지지분이 감소하는 결과를 낳는다. 따라서 이후의 제2의 재건축시에 토지지분이 적어 조합원원들이 상당한 어려움을 겪을 가능성이 농후하다. 용적율 인센티브를 받는다고 하더라도 그 이익은 기부채납되는 토지, 공공시설의 설치비용에 비해 매우 적은 것이 현실이다. 따라서 기부채납되는 토지, 공공시설의 설치비용은 모두 개발비용으로 인정해야 한다. 다만 용적율 인센티브를 받는 경우에는 그 이익금액을 별도로 산출하여 개발비용에서 공제하는 방식이 타당하다.

또한 조합별로 기부채납하는 공공시설, 토지의 비용은 수백억원에 이르는 경우도 많은데 이러한 막대한 손실을 비용으로 인정하지 않을 경우, 재건축 부담금이 지나치게 과잉 부과되는 문제점이 있다.



5. 개선방안

1) 재건축 초과이익환수제도 폐지


2008년 이후 주택가격이 하향안정추세에 접어들었으며 재건축 아파트의 가격도 안정되어 재건축 부담금제도의 존재이유가 소멸하였다. 또한 재건축 부담금 등의 지나친 규제는 재건축 사업을 위축시켜 도심지 내 주택공급이 감소될 우려가 있다. 이는 향후 주택가격의 불안을 낳는 원인이 될 가능성 높다. 더욱이 미실현이익 과세로 인한 원본잠식 우려, 이중과세 문제, 평등원칙 위반, 과잉금지원칙 위반 등 위헌성이 매우 크므로 폐지가 바람직하다.


2) 차선책 : 개정

현실적으로 폐지가 어렵다면, 현행 법규내의 불합리한 조항들이라도 시급히 개정되어야 한다. 개정이 필요한 조항들은 다음과 같다.

① 개시시점가격도 감정평가액으로 산정
개시시점과 종료시점의 주택가격을 모두 감정평가법인이 평가한 감정평가액으로 산정한다. 이를 통해 종료시점의 감정평가액과의 균형을 유지하고, 실제로 발생한 개발이익에 근접하는 부담금을 산출할 수 있다.

② 개시시점을 조합설립인가시점으로 변경
조합설립을 위해서는 전체 조합원의 3/4, 동별로 2/3이상의 동의를 받아야 하므로, 조합설립은 재건축사업의 성부가 좌우되는 핵심적인 단계로 볼 수 있다. 또한 재건축조합의 설립은 재건축사업의 시행주체가 형성되는 것을 의미한다. 따라서 사업개시시점을 조합설립 시점으로 보아야 한다.

③ 기부채납 토지 등을 개발비용으로 인정하되, 용적율 인센티브 이익금을 제외
기부채납 토지, 공공시설도 개발비용으로 인정해야 한다. 다만 용적율 인센티브를 받은 경우에는 그 인센티브로 인한 이익금액을 기부채납 토지, 공공시설의 설치비용에서 공제하도록 한다.


④ 부과율의 합리적 조정
현행 법률은 재건축 부담금을 최고 50%까지 부과할 수 있도록 규정하고 있는데, 일반적인 양도소득세 누진세율의 최고치가 35%임을 감안할 때, 부과율이 지나치게 높다. 따라서 양도소득세의 누진세율과 유사한 수준으로 재건축 부과율을 조정해야 한다.



5. 법률 폐지/개정 관련 동향


1) 국회
임동규 한나라당 의원 등은 해당 법률폐지안 2010년 12월에 발의하였다. 이 폐지안은 2011년 4월 14일 국회 국토해양위원회 법안심사소위에 회부되어 논의 중이다.
손범규 한나라당 의원 등은 해당 법률개정안을 2009년 6월에 발의하였다. 부과개시시점을 추진위 승인시점에서 조합설립인가시점으로 변경하는 것을 주 내용으로 하고 있다.